發(fā)布時(shí)間：2011-11-24 16:33:17
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績(jī)效預(yù)算自20世紀(jì)40年代提出,50年代初露端倪,70年代以后逐步形成,目前己經(jīng)有50多個(gè)國(guó)家不同程度地實(shí)施。它是在順應(yīng)時(shí)代和民主政治發(fā)展的過(guò)程中,滿足社會(huì)公眾對(duì)政府“取之于民”的資財(cái)如何有效地“用之于民”的一種必然訴求,也是自20世紀(jì)70年代末以來(lái)席卷全球的行政改革中對(duì)民眾發(fā)出的評(píng)估政府績(jī)效、提高政府效能普遍呼聲的一種必然回應(yīng)�？�(jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算方法上的一種創(chuàng)新,更是強(qiáng)調(diào)政府執(zhí)政的結(jié)果、責(zé)任和效率。我國(guó)自本世紀(jì)初以來(lái)就在各方面積極探索向建立績(jī)效預(yù)算、績(jī)效政府的轉(zhuǎn)變。
績(jī)效預(yù)算的涵義
績(jī)效預(yù)算的概念�？�(jī)效預(yù)算是指由政府部門(mén)在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎(chǔ)上確定績(jī)效目標(biāo),編制績(jī)效預(yù)算,并用量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施過(guò)程中取得的業(yè)績(jī)和完成工作的情況。其核心是通過(guò)制定公共支出的績(jī)效目標(biāo),編制績(jī)效預(yù)算,建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金從注重資金投入向注重支出效果轉(zhuǎn)變,并用量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施過(guò)程中取得的業(yè)績(jī)和完成工作的情況。
效預(yù)算的特點(diǎn)。首先是關(guān)注支出的結(jié)果,并根據(jù)結(jié)果調(diào)整預(yù)算分配,從而達(dá)到優(yōu)化資源配置,實(shí)現(xiàn)提高公共支出的效益、效率和有效性的目標(biāo)。其次要求有績(jī)效評(píng)價(jià)體系,規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。績(jī)效預(yù)算是以政府績(jī)效為依據(jù),編制預(yù)算、評(píng)價(jià)預(yù)算的預(yù)算管理模式。從西方國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看,績(jī)效預(yù)算由三部分組成:一是政府績(jī)效的評(píng)價(jià)體系,二是財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,三是預(yù)算自身的組織管理體系。①最后,績(jī)效預(yù)算的實(shí)施一般由易到難,經(jīng)歷了先控制投入,不斷細(xì)化預(yù)算,再逐步轉(zhuǎn)向控制產(chǎn)出、考核結(jié)果的過(guò)程。
部分發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行績(jī)效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)是績(jī)效預(yù)算的起源地。1949年,胡佛委員會(huì)在“預(yù)算與會(huì)計(jì)報(bào)告”提出要采用以功能、活動(dòng)和項(xiàng)目為基礎(chǔ)的預(yù)算,強(qiáng)調(diào)在編制預(yù)算過(guò)程中更加重視產(chǎn)出而非投入,首次將成本理念融入了公共財(cái)政領(lǐng)域。這個(gè)報(bào)告初步體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算思想,但由于對(duì)某些部門(mén)的支出項(xiàng)目難以進(jìn)行評(píng)估和成本—收益分析,績(jī)效預(yù)算并沒(méi)有得到普遍推廣。20世紀(jì)80年代,美國(guó)面臨著政府開(kāi)支過(guò)大、政府部門(mén)效率低下、公眾對(duì)政府的不滿日益強(qiáng)烈等問(wèn)題。為化解財(cái)政資源需求的無(wú)限性與供給的有限性之間十分尖銳的矛盾,尋求高效率低成本、應(yīng)變力強(qiáng)、有更加健全的責(zé)任機(jī)制的新公共管理模式應(yīng)運(yùn)而生。新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起,為美國(guó)政府預(yù)算改革提供了廣闊的平臺(tái)。新公共管理強(qiáng)調(diào)以企業(yè)家精神改革政府,追求效益最大化,績(jī)效預(yù)算集中體現(xiàn)了這種精神。美國(guó)績(jī)效管理的主要內(nèi)容有:以新公共管理運(yùn)動(dòng)為動(dòng)力,政府預(yù)算強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向;以突飛猛進(jìn)的信息技術(shù)為支撐,增強(qiáng)政府預(yù)算透明度;以周密的契約安排和權(quán)責(zé)發(fā)生制為約束,強(qiáng)化支出機(jī)構(gòu)的責(zé)任和壓力;以中期支出框架為基礎(chǔ),增加預(yù)算的確定性;以多層次的政府績(jī)效指標(biāo)為核心,提高績(jī)效預(yù)算的可操作性。
澳大利亞聯(lián)邦政府于1997至1998財(cái)年開(kāi)始醞釀推行以公共支出績(jī)效考評(píng)為核心的公共支出預(yù)算改革,1999至2000財(cái)年正式實(shí)施公共支出績(jī)效考評(píng)制度。預(yù)算改革的目標(biāo)是控制財(cái)政支出并發(fā)揮科學(xué)決策的作用,根本目的是遏制政府開(kāi)支迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭,擺脫聯(lián)邦和一些州政府的高額赤字和債務(wù)困擾,同時(shí)進(jìn)一步提高財(cái)政預(yù)算的效率、效果和透明度,在政府公共財(cái)政的實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮激勵(lì)作用、科學(xué)決策作用、監(jiān)督約束作用、自我完善作用、民眾參與作用。
英國(guó)績(jī)效預(yù)算改革始于1998年,當(dāng)年英國(guó)政府對(duì)中央各部門(mén)的財(cái)政開(kāi)支進(jìn)行了一次全面評(píng)估報(bào)告,提出績(jī)效評(píng)估的要求。此后績(jī)效預(yù)算在英國(guó)不斷發(fā)展完善。英國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革有別于其他國(guó)家,如美國(guó),這些國(guó)家的績(jī)效預(yù)算改革是在法律框架下逐步推進(jìn)的,而英國(guó)績(jī)效預(yù)算一直是由政府主導(dǎo)下循序漸進(jìn),并無(wú)立法要求。英國(guó)的績(jī)效預(yù)算過(guò)程主要由以下幾個(gè)環(huán)節(jié)組成:設(shè)立績(jī)效目標(biāo);分配資源(預(yù)算資金);提交績(jī)效報(bào)告;進(jìn)行績(jī)效審計(jì);使用績(jī)效信息。
近年來(lái)瑞典政府通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu),縮小支出范圍,減少了政府公共支出的總規(guī)模,但政府財(cái)政開(kāi)支占GDP的比重仍高達(dá)52%。因此,為了強(qiáng)化支出管理,提高經(jīng)濟(jì)效益,從而推動(dòng)政府管理方式的現(xiàn)代化、科學(xué)化,瑞典于1967年開(kāi)始推行公共支出效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)工作,起初評(píng)價(jià)工作更多地是關(guān)注項(xiàng)目的具體細(xì)節(jié)與項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和程序的合法性,到了20世紀(jì)80年代,評(píng)價(jià)工作才將重點(diǎn)由支出的經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)移到對(duì)支出的經(jīng)濟(jì)性與有效性并重的評(píng)價(jià),進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的績(jī)效管理。
西方績(jī)效預(yù)算改革的共同特征
績(jī)效預(yù)算是一項(xiàng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治治理模式變遷的改革。西方發(fā)達(dá)國(guó)家由于在政治制度、國(guó)家體制等方面的相似性,以及受到經(jīng)濟(jì)全球化、信息化的影響,各國(guó)政府績(jī)效預(yù)算改革表現(xiàn)出了許多共同的特征。
第一,績(jī)效預(yù)算管理改革的背景大體相似。在傳統(tǒng)政府治理框架以及投入控制型預(yù)算模式下,政府運(yùn)作表現(xiàn)出低效率、無(wú)效益、浪費(fèi)等問(wèn)題,由此引致的經(jīng)濟(jì)衰退、財(cái)政拮據(jù)、管理危機(jī)和信任危機(jī)是各國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的直接動(dòng)因。這一動(dòng)因也決定了無(wú)論是淺嘗輒止的早期績(jī)效預(yù)算,還是目前卓有成效的新績(jī)效預(yù)算,都具有鮮明而直接的經(jīng)濟(jì)目標(biāo):遏制政府開(kāi)支迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭,提高公共服務(wù)質(zhì)量,改善政府效能,進(jìn)而提升公眾滿意度。
第二,通過(guò)強(qiáng)有力的立法支持推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革。依法行政是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府施政活動(dòng)所遵循的最重要的原則,即政府做出的任何行為都要有法律依據(jù)。完善的法律框架能夠保障改革過(guò)程與結(jié)果不偏離改革初衷,并且,取得立法支持、具有合法性的制度改革比較容易得到社會(huì)公眾的認(rèn)可、支持和協(xié)作配合,有助于減少改革阻力、節(jié)約改革成本、推進(jìn)改革速度。
第三,建立以產(chǎn)出與結(jié)果為導(dǎo)向的政府績(jī)效預(yù)算模式。西方各國(guó)在績(jī)效預(yù)算改革中,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以投入為重點(diǎn)的預(yù)算管理模式,構(gòu)建起以預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為衡量標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)方向的預(yù)算績(jī)效管理模式。預(yù)算管理從傳統(tǒng)的考慮財(cái)務(wù)合規(guī)性問(wèn)題,更多地轉(zhuǎn)移到考慮執(zhí)行效果和政策目標(biāo)問(wèn)題。
第四,將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入績(jī)效預(yù)算。權(quán)責(zé)發(fā)生制是比傳統(tǒng)預(yù)算的收付實(shí)現(xiàn)制核算基礎(chǔ)更精確的一種會(huì)計(jì)核算方法。權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入使得政府預(yù)算會(huì)計(jì)能夠適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理測(cè)量產(chǎn)出效益和結(jié)果質(zhì)量的要求,為探尋合理的預(yù)算撥款規(guī)模,制定科學(xué)的績(jī)效規(guī)劃、調(diào)整未來(lái)績(jī)效目標(biāo)等工作發(fā)揮了不可替代的基礎(chǔ)性作用。
實(shí)施績(jī)效預(yù)算過(guò)程中存在的問(wèn)題
一是績(jī)效預(yù)算制度本身存在的缺陷。事實(shí)上,績(jī)效預(yù)算在西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家完成了幾個(gè)周期的運(yùn)轉(zhuǎn)后,也沒(méi)能完全滿足制度設(shè)計(jì)者的初衷,一些具體環(huán)節(jié)的運(yùn)轉(zhuǎn)也遇到了新的問(wèn)題,這說(shuō)明績(jī)效預(yù)算制度自身也存在著難以克服的障礙。
首先,從績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)體系進(jìn)行分析:績(jī)效預(yù)算制度首先要求管理對(duì)象要有明確的目標(biāo),但這實(shí)際上與政府行政目標(biāo)多元化與公共產(chǎn)品的消費(fèi)形式發(fā)生了沖突。在公共產(chǎn)品消費(fèi)“免費(fèi)”形式下,人們?cè)诠策x擇過(guò)程中不能真實(shí)地顯示自己的偏好,總希望多消費(fèi)公共產(chǎn)品而少負(fù)擔(dān)公共產(chǎn)品成本,因此難以有效確定產(chǎn)出數(shù)量,也就不能有效使用績(jī)效預(yù)算。
其次,從績(jī)效預(yù)算的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行分析:績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效預(yù)算體系的核心。然而,績(jī)效指標(biāo)的確定是財(cái)政管理界公認(rèn)的難題。公共支出相對(duì)私人最大的不同就在于其產(chǎn)出的不易測(cè)量,而政府力求政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策目標(biāo)的統(tǒng)籌兼顧與目標(biāo)本身存在的矛盾導(dǎo)致了在績(jī)效指標(biāo)選擇、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定問(wèn)題上一系列的價(jià)值沖突;同時(shí),公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)外部性特點(diǎn)也使在對(duì)公共產(chǎn)品的成本與收益進(jìn)行全面評(píng)估時(shí)存在著許多困難。
最后,從績(jī)效報(bào)告的質(zhì)量進(jìn)行分析:績(jī)效報(bào)告是預(yù)算前一周期的結(jié)果,又是后一周期的基礎(chǔ)與依據(jù)。然而,現(xiàn)實(shí)中,績(jī)效報(bào)告自身也存在一些問(wèn)題。如支出控制者由于信息不對(duì)稱(chēng)很難對(duì)未完成績(jī)效的解釋說(shuō)明提出意見(jiàn);現(xiàn)有績(jī)效的真實(shí)性也會(huì)由于道德風(fēng)險(xiǎn)而不能得到有效保證。因此,容易助長(zhǎng)“唯績(jī)效指標(biāo)論”的工作作風(fēng),忽視公眾的根本利益。
二是缺乏立法保障�？�(jī)效預(yù)算涉及到職權(quán)在不同部門(mén)之間的重新分配,立法保障成為開(kāi)展績(jī)效預(yù)算的前提和基礎(chǔ)。為了減少改革阻力,西方國(guó)家普遍以法律的形式,將各方的權(quán)力和義務(wù)固定下來(lái)。我國(guó)近年來(lái)在參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上有所突破,但與我國(guó)國(guó)情相關(guān)實(shí)施績(jī)效預(yù)算的一些基本制度供給仍然不能滿足全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算客觀需要。由于尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作法律法規(guī),績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏制度保障,從而嚴(yán)重影響著績(jī)效預(yù)算的順利實(shí)施。
三是缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。制定一套有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是國(guó)際上公認(rèn)的難題,我國(guó)同樣面臨這一問(wèn)題。由于政府的工作不像市場(chǎng)上的各種活動(dòng)那樣都有直接的經(jīng)濟(jì)效益,政府活動(dòng)的范圍往往是那些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,政府的投資也往往是那些社會(huì)需要,但短期很難見(jiàn)到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目,加上財(cái)政支出范圍廣泛及支出績(jī)效呈多樣性的特點(diǎn),既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益,還有更多的無(wú)法用貨幣衡量的社會(huì)效益,而且不同項(xiàng)目的效益期長(zhǎng)短不同,還有直接效益、間接效益。長(zhǎng)期以來(lái),財(cái)政部門(mén)一直無(wú)法采取一種比較準(zhǔn)確的辦法對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行衡量,而這一“盲點(diǎn)”恰恰是減少資源損失浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵點(diǎn)。
四是行政管理水平較低�？�(jī)效預(yù)算的實(shí)行要求政府有很高的行政管理能力,能夠?qū)ν度脒M(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和控制。監(jiān)督的不足只會(huì)導(dǎo)致更多的腐敗行為。然而,目前我國(guó)的行政管理水平還比較低,還不能有效地對(duì)投入進(jìn)行控制,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先我國(guó)沒(méi)有把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理,也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金全部歸國(guó)庫(kù)管理。因而,不能準(zhǔn)確把握完成績(jī)效目標(biāo)需耗費(fèi)的成本,難以對(duì)部門(mén)的資金使用情況進(jìn)行有效監(jiān)督。其次是從業(yè)人員素質(zhì)較低�？�(jī)效預(yù)算的實(shí)施要求有一支能熟悉制度框架、了解政策內(nèi)涵并運(yùn)用現(xiàn)代化手段處理業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)化程度較高的隊(duì)伍。然而,我國(guó)行政人員普遍財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng),同時(shí),官僚作風(fēng)相當(dāng)廣泛地存在,這都將對(duì)績(jī)效預(yù)算的應(yīng)用產(chǎn)生巨大抑制作用;最后是來(lái)自行政集團(tuán)的現(xiàn)實(shí)阻力較大。行政人員存在不規(guī)范的“灰色收入”與傳統(tǒng)財(cái)政資金分配格局緊密相連,正是這種“潛規(guī)則”在一定程度上推動(dòng)了行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn),但這卻與績(jī)效預(yù)算所倡導(dǎo)的公開(kāi)透明格格不入。
五是財(cái)政支出缺乏公開(kāi)透明性。我國(guó)目前財(cái)政透明度還比較低,未完全形成將國(guó)家的各項(xiàng)財(cái)政政策法規(guī)、各部門(mén)在財(cái)政管理方面的職責(zé)權(quán)限、財(cái)政收支預(yù)算的編制和執(zhí)行及其結(jié)果等向全社會(huì)詳細(xì)公布的慣例,公布的政府預(yù)算多是幾個(gè)財(cái)政收支按大類(lèi)匯總的數(shù)據(jù),缺乏具體內(nèi)容說(shuō)明,還談不上預(yù)決算的公開(kāi)透明。同時(shí),從近年來(lái)審計(jì)署公布的政府審計(jì)報(bào)告看,我國(guó)一些部門(mén)和單位往往只注重財(cái)政資金的取得,忽視其使用效果,財(cái)政資金分配往往受主觀因素的影響和制約,結(jié)果造成支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模不合理,重復(fù)建設(shè)、嚴(yán)重浪費(fèi)、腐敗等現(xiàn)象,這些現(xiàn)象與預(yù)算公開(kāi)性不足有著密切聯(lián)系。
六是傳統(tǒng)組織文化的沖突�？�(jī)效預(yù)算必須要在具體的環(huán)境中實(shí)施,只有融合在我國(guó)傳統(tǒng)文化體系中才能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)與作用。然而,績(jī)效預(yù)算所需要的組織文化與我國(guó)傳統(tǒng)的價(jià)值觀念并不完全一致甚至還存在一些沖突。中華文化以儒學(xué)為傳統(tǒng),這一思想體系具有強(qiáng)大的生命力與巨大的包容性,公眾對(duì)其具備了極強(qiáng)的路徑依賴,具體體現(xiàn)在:首先,中國(guó)社會(huì)是以血緣與情感為本位形成的人際關(guān)系網(wǎng),這形成了“公法毀而私情行”的社會(huì)積淀,在這種人治模式下,規(guī)則則退居次要地位;其次,雖然目前我國(guó)行政管理民主化進(jìn)程已大大加快,但集權(quán)管理的程度還很深,其實(shí)質(zhì)還是以“政治信托”為前提的。這種模式與績(jī)效預(yù)算所要求的平等、民主、負(fù)責(zé)、透明的政治模式存在較大的角色沖突。再次,中國(guó)人有精神先于物質(zhì)的思維傳統(tǒng),這種對(duì)于精神的崇尚與追求本身就是務(wù)虛而不務(wù)實(shí)的體現(xiàn)。且這方面在實(shí)際生活中被異化為弄虛作假、欺上瞞下的不良工作作風(fēng)。同時(shí),傳統(tǒng)預(yù)算觀念中沒(méi)有向預(yù)算管理要效益的思想,人們長(zhǎng)期以來(lái)形成了“如何把錢(qián)分下去”的思維定勢(shì),而較少“如何讓有限的資金發(fā)揮更大的效益”的意識(shí),投入預(yù)算實(shí)行多年,各支出單位與財(cái)政部門(mén)也在相互博弈中達(dá)到基本均衡狀態(tài),形成路徑依賴。在當(dāng)前實(shí)施績(jī)效預(yù)算,會(huì)令大多數(shù)預(yù)算單位產(chǎn)生抵觸心理。這些都與績(jī)效預(yù)算相沖突。
我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的對(duì)策建議
第一,績(jī)效預(yù)算管理改革勢(shì)在必行。多年來(lái),我國(guó)在傳統(tǒng)政府治理框架以及投入控制型預(yù)算模式下,政府行政運(yùn)作一直表現(xiàn)出低效率,甚至無(wú)效益、浪費(fèi)等問(wèn)題,由此引致的稅負(fù)增加、財(cái)政低效益、管理落后和民眾信任危機(jī)就成了我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的直接動(dòng)因。這一動(dòng)因也決定了遏制政府開(kāi)支迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭,提高公共服務(wù)質(zhì)量,改善政府效能,進(jìn)而提升公眾滿意度已經(jīng)成為我國(guó)政府善治改革的主要目標(biāo)。同時(shí),隨著新公共管理理論不斷創(chuàng)新,目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、成本核算、結(jié)果導(dǎo)向管理等現(xiàn)代工具手段被深入引用,政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整緊緊圍繞績(jī)效而展開(kāi),進(jìn)一步提高效率、效果和透明度就成了我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的必然趨勢(shì)�？梢赃@樣說(shuō):績(jī)效預(yù)算制度改革在我國(guó)的興起既是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治治理模式變遷的需要,也是新公共管理思想在預(yù)算領(lǐng)域?qū)嵺`的必然。更是為日后我國(guó)民主政治的改革提供必要的準(zhǔn)備。
第二,轉(zhuǎn)變觀念,加強(qiáng)立法�？�(jī)效預(yù)算是建立在重視績(jī)效的政府文化之上的,當(dāng)政府文化以控制為中心轉(zhuǎn)移到以績(jī)效為中心的時(shí)候,績(jī)效預(yù)算才可能真正發(fā)揮作用。在我國(guó),“官本位”思想根深蒂固,政府組織及其行政人員始終處于一種無(wú)壓力、無(wú)責(zé)任的松散狀態(tài)。在一個(gè)“官本位”的社會(huì)環(huán)境中,權(quán)力的行使既沒(méi)有相應(yīng)的制衡措施,也沒(méi)有外在有效的監(jiān)督。各級(jí)政府部門(mén)將很多精力用于運(yùn)用各種手段對(duì)有限的財(cái)政資源進(jìn)行爭(zhēng)奪,常常是哪里工作問(wèn)題比較嚴(yán)重,就追加預(yù)算,這就導(dǎo)致“會(huì)哭的孩子多吃奶”以及“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的只講做事花錢(qián)不講效率預(yù)算的觀念。因此必須轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí),牢固樹(shù)立先講績(jī)效、再講做事花錢(qián)的觀念,把關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到如何更好地提供公共服務(wù),科學(xué)合理高效地安排、編制和執(zhí)行預(yù)算上來(lái)。要把推行績(jī)效預(yù)算同落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、真正樹(shù)立“情為民所系、利為民所謀、權(quán)為民所用”的高度上來(lái),強(qiáng)化依法治國(guó),通過(guò)修改《預(yù)算法》,甚至制定《政府行政績(jī)效法規(guī)》來(lái)建立一個(gè)能夠切實(shí)推行績(jī)效預(yù)算的政治人文環(huán)境。
第三,借鑒西方經(jīng)驗(yàn),做好績(jī)效預(yù)算的前期配套改革。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行績(jī)效管理的實(shí)踐可以看出,績(jī)效預(yù)算的實(shí)行有很多限制條件:一是公共資產(chǎn)管理要到位,使政府能夠準(zhǔn)確掌握公共資源的占有、使用情況,并能對(duì)投入進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和控制;二是要賦予部門(mén)充分的自主權(quán)和靈活性;三是要具備一定的制度基礎(chǔ),如實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金管理全部在國(guó)庫(kù)、細(xì)化國(guó)庫(kù)管理,實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度,形成完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制等;四是要有完善的實(shí)施方式。
由此看來(lái),我國(guó)在實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革中首先要建立健全相關(guān)的配套改革。首先建立以產(chǎn)出與結(jié)果為導(dǎo)向的政府績(jī)效預(yù)算模式,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以投入為重點(diǎn)的預(yù)算管理模式,構(gòu)建起以預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為衡量標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)方向的預(yù)算績(jī)效管理模式。其次將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入績(jī)效預(yù)算。權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入為探尋合理的預(yù)算撥款規(guī)模,制定科學(xué)的績(jī)效規(guī)劃,調(diào)整未來(lái)績(jī)效目標(biāo)等工作發(fā)揮了不可替代的基礎(chǔ)性作用。再次是政府層級(jí)扁平化。減少代理鏈條,增強(qiáng)公民作為委托人對(duì)預(yù)算的監(jiān)督,從根本上遏制公共政策執(zhí)行過(guò)程中的“漏斗效應(yīng)”,減少政策性浪費(fèi),簡(jiǎn)化績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。最后要增強(qiáng)預(yù)算的透明度。堅(jiān)持對(duì)預(yù)算內(nèi)容的公開(kāi),即把人大最終通過(guò)的、不涉及重大國(guó)家機(jī)密的預(yù)算草案通過(guò)各種途徑向社會(huì)公布,同時(shí)堅(jiān)持對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告的公開(kāi),并把審計(jì)結(jié)果的處理情況向社會(huì)公布,增強(qiáng)公民的知情權(quán),強(qiáng)化公民對(duì)預(yù)算監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)。這也是真正落實(shí)績(jī)效管理的最后保障。
第四,新增一個(gè)專(zhuān)司政府績(jī)效管理與評(píng)估的機(jī)構(gòu),建立以組織部為核心,以財(cái)政與審計(jì)部門(mén)為兩翼的評(píng)價(jià)體系。要想切實(shí)推行績(jī)效預(yù)算,首先在組織上要予以重視,要在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下,新增一個(gè)專(zhuān)司政府績(jī)效管理與評(píng)估的機(jī)構(gòu),以組織部門(mén)為核心,以財(cái)政、審計(jì)部門(mén)為兩翼的評(píng)價(jià)體系,領(lǐng)導(dǎo)由組織部長(zhǎng)兼任,成員從國(guó)務(wù)院下屬各部委抽調(diào)組成,分部委進(jìn)行一對(duì)一的式管理和評(píng)估,先試點(diǎn),后推廣,在建立各部委、各行業(yè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上,將績(jī)效預(yù)算與各行政部門(mén)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的公務(wù)員升遷相掛鉤,切實(shí)形成現(xiàn)行“官本位”體制下的績(jī)效預(yù)算的推行動(dòng)力。需要構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系有四個(gè)方面:一是政府績(jī)效評(píng)估的主體。財(cái)政部門(mén)作為資金撥付機(jī)構(gòu)必須成為政府績(jī)效評(píng)估的主體,這是事前評(píng)價(jià)的核心。二是專(zhuān)家與中介評(píng)價(jià)體系。要讓專(zhuān)家和民眾廣泛參與評(píng)議。保障公眾的知情權(quán),充分實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi),提高公民評(píng)議的水平和效率�？�(jī)效調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)要保持中性,由中立的輿論調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查,減少評(píng)議過(guò)程中的誤導(dǎo),提高評(píng)議的準(zhǔn)確性。專(zhuān)家主要負(fù)責(zé)解決一些技術(shù)上的難題,協(xié)同政府部門(mén)確定指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各部門(mén)的支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。三是以審計(jì)部門(mén)作為評(píng)價(jià)組織體系中事后監(jiān)督評(píng)估的主體,以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正,又體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算的決策民主化功能。四是全部評(píng)估結(jié)束后形成部門(mén)及負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)報(bào)告,上交組織部門(mén)評(píng)估,作為相關(guān)公務(wù)員業(yè)績(jī)進(jìn)入獎(jiǎng)懲考評(píng)體系,決定其升遷或降職。只有這樣才能真正落實(shí)績(jī)效管理改革,推進(jìn)績(jī)效預(yù)算的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
第五,循序漸進(jìn)地推進(jìn)績(jī)效預(yù)算。從理論上分析,預(yù)算是處于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)和其他應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)綜合內(nèi)容。有效實(shí)行績(jī)效預(yù)算,減少信息不對(duì)稱(chēng)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府績(jī)效管理的開(kāi)始。績(jī)效預(yù)算是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,技術(shù)性強(qiáng),內(nèi)容復(fù)雜,涉及面廣。我國(guó)地區(qū)發(fā)展又很不平衡,地方財(cái)政收支規(guī)模大小不一,各項(xiàng)財(cái)政改革進(jìn)度不一,實(shí)行績(jī)效預(yù)算不可能一蹴而就,必須分步分級(jí)實(shí)行。其一,分區(qū)域逐步進(jìn)行。省級(jí)、地市級(jí)和一些發(fā)達(dá)地區(qū),應(yīng)以近幾年已開(kāi)展的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)所積累的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ),加快建立科學(xué)、合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化程度,強(qiáng)化預(yù)算約束,逐步健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政管理體系;其二,程度上循序漸近。按照公共財(cái)政改革的總體部署和要求,把績(jī)效管理理念與方法引入到財(cái)政支出管理之中,逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算管理體系,以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心,以提高部門(mén)資金管理效率、合理分配財(cái)政資源為著力點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算為遠(yuǎn)期目標(biāo)的績(jī)效預(yù)算之路。目前工作的重點(diǎn)是進(jìn)一步加強(qiáng)投入管理,強(qiáng)化預(yù)算約束,提高預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化程度,以績(jī)效考評(píng)為突破口,探索科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績(jī)效預(yù)算文化。
來(lái)源：求星理論網(wǎng)